Muchas islas pequeñas no tienen margen de maniobra en la COP28

AT LO ÚLTIMO cumbre climática convocado por el Naciones Unidas, COP28, que se estrena en Dubai el 30 de noviembre, un grupo seguramente tendrá una voz enorme. Estos son los pequeños estados insulares en desarrollo (SMSL). Su club cuenta con sólo 39 miembros de pleno derecho y 18 asociados. Juntos representan menos del 1% de la población mundial, la masa terrestre y PIB—y sólo el 0,2% de las emisiones de carbono. Sin embargo, en materia de clima, así como en otras áreas relacionadas con el desarrollo, tienen la habilidad de ayudar a dar forma a la agenda internacional.

El SMSL varían ampliamente (ver mapa). Belice, Guayana y Surinam ni siquiera son islas. Lejos de considerarse en desarrollo, Singapur es una de las sociedades más ricas del mundo. Muchos de los demás no son excepcionalmente pobres: sólo siete se cuentan entre los países menos desarrollados del mundo (entre ellos Guinea-Bissau, Haití y Timor-Leste). Pero como subraya Emily Wilkinson, del Overseas Development Institute, un grupo de expertos de Londres, SMSL “colectivamente tenemos mucho más en común que sus grandes diferencias”.

Los puntos en común se relacionan, sobre todo, con la susceptibilidad que el tamaño pequeño confiere a shocks repentinos. Ya sean pandemias o desastres naturales, estos tienen enormes consecuencias económicas y sociales. Un clima cambiante encuentra formas adicionales de aumentar la presión. Todo esto significa que los pequeños estados insulares se ven obligados a planificar a largo plazo. Entonces, cuando se trata de políticas en áreas como el clima y el desarrollo, son expertos en atraer a los países más grandes (con demasiada lentitud, hay que reconocerlo) junto con ellos.

Pequeñas islas, grandes amigos

Los estados pequeños han demostrado ser astutos mientras navegan en la contienda geopolítica entre Estados Unidos y sus amigos y China. Tenían que serlo: la contienda se desarrolla en torno a su dominio marítimo, sobre todo en los océanos Pacífico e Índico. Y con zonas económicas exclusivas (ZEEs) que pueden tener áreas muchas veces mayores que las de las propias islas, los pequeños estados insulares son grandes estados oceánicos.

Como tales, los pequeños Estados insulares tienen intereses creados en mares pacíficos a su alrededor, abiertos al comercio y libres de conflictos y delitos, incluidos el contrabando, el tráfico de armas y la pesca ilegal. Lo que hace SMSL defensores de un orden multilateral regido por el derecho internacional. Por lo tanto, en conjunto, los pequeños estados insulares se inclinan más fácilmente hacia Occidente. Ayuda que Estados Unidos, Australia, Europa y Nueva Zelanda sean grandes donantes. Por ejemplo, Australia, el mayor donante del Pacífico, compromete alrededor del 40% de su presupuesto anual de casi 3 mil millones de dólares para ayuda a los estados insulares del Pacífico.

Sin embargo, los pequeños estados insulares resienten los intentos a veces torpes de Estados Unidos de utilizarlos para proyectar poder duro y presionarlos para que resistan las propuestas chinas. Y aunque China viene con cosas buenas que SMSL que tanto necesita, como la capacidad y el financiamiento para construir la infraestructura que tanto necesita, las acciones de ese país también pueden ser torpes. Sus intentos del año pasado de lograr que las naciones insulares se adhirieran a una “Visión de Desarrollo Común entre China y los Países Insulares del Pacífico” (en realidad, un nuevo bloque geopolítico) fueron rechazados rotundamente. “¿Cómo vemos la seguridad nacional?” pregunta Mark Brown, primer ministro de las Islas Cook. “Es la seguridad climática. Es seguridad económica. Es el bienestar de nuestra gente, ese tipo de seguridad… No son buques de guerra… no son más patrullas. Eso no es suficiente para nosotros”.

La seguridad climática es más importante para sids que las disputas geopolíticas. Es una cuestión existencial para ellos, ya que sus vulnerabilidades son potencialmente extremas. En una noche de 2015, el ciclón Pam, la segunda tormenta tropical más intensa jamás registrada en el sur del Océano Pacífico, causó daños equivalentes al 60% de los daños anuales de Vanuatu. PIB y arrasó con gran parte de la infraestructura del país. En cuanto al Caribe: en un año, 2017, el costo estimado de la temporada de huracanes para los países de la región fue de 93 mil millones de dólares.

Como dice Abdulla Shahid, ministro saliente de Asuntos Exteriores de Maldivas: “SMSL Tenemos la huella de carbono más pequeña, pero nos encontramos en el mayor problema”. Los modelos sugieren que gran parte de las zonas bajas de Kiribati, las Maldivas y Tuvalu se hundirán bajo las olas hacia finales de siglo. El clima es una amenaza no sólo para el desarrollo sino también para la soberanía. La perspectiva ayuda al club a tener cierta fuerza moral. Los gestos llamativos de los miembros (reuniones de gabinete celebradas bajo el agua) y los eslóganes (“Salvemos a Tuvalu, salvemos el mundo”) refuerzan ese golpe, al igual que su fuerza numérica: SMSL representan una quinta parte de Naciones Unidas miembros.

En cuanto al clima, su agenda ha sido sorprendente. Promoción por SMSL fue crucial para la creación del primer tratado climático internacional en 1992. En 2015 fueron fundamentales para reforzar las ambiciones del acuerdo de París con la aspiración colectiva de limitar el calentamiento global a 1,5 °C por encima de los niveles preindustriales (es decir, hacerlo mejor que el objetivo de 2°C).

Lo más impresionante es que en COP27 Hace un año, en Sharm El-Sheikh, colocaron las “pérdidas y daños” relacionados con el clima (algo que habían impulsado durante tres décadas) al centro del debate climático. Este es el reconocimiento de que los mayores emisores históricos de carbono del mundo tienen la obligación de ayudar a las víctimas del cambio climático a adaptarse a él. Se acordó un fondo de pérdidas y daños, que sería pagado por los emisores de los países ricos. Pero los países ricos todavía no han puesto su dinero en lo que dicen. Incluso la búsqueda de un hogar permanente para el fondo ha sido víctima de disputas. Entrar en COP28Brown espera que en la cumbre los negociadores se pongan de acuerdo sobre la magnitud y las fuentes de financiación, así como sobre los criterios de elegibilidad.

Los pequeños estados insulares se ven especialmente afectados por las crisis porque las calamidades a menudo se refuerzan entre sí, socavando la resiliencia de estos estados en todos los ámbitos. Una debilidad fundamental, como señala la señora Wilkinson, es que los supuestos económicos que sustentan el funcionamiento de los países más grandes no se aplican a SMSL. Por lo general, son demasiado pequeños para fomentar economías diversificadas o para cosechar los beneficios de la escala, y están demasiado alejados de los grandes mercados. Eso significa que tienen dificultades para atraer capital privado.

Algunos estados insulares han elegido nichos que pueden servirles bien. El más obvio es el turismo; Los estados caribeños, en particular, están cerca del enorme y rico mercado norteamericano. Eso también les hace inclinarse a ofrecerse como paraísos fiscales. Otros nichos incluyen recursos, empezando por el pescado. Varios obtienen lucrativos ingresos por la venta de licencias diarias para atún a buques extranjeros. Y en las Islas Cook, si Brown se sale con la suya, se avecina una bonanza de minería en los fondos marinos. En su mesa de café hay un montón de formas negras con forma de huevo que un visitante podría confundir con obras de arte. En realidad, el fondo marino del vasto país ZEE alberga millones de estos nódulos, ricos en níquel, tungsteno y, sobre todo, cobalto: “una batería en una roca”, como le gusta decir al señor Brown.

Sin embargo, estos nichos rara vez están exentos de peligros. En el Pacífico sur, la pesca ilegal por parte de buques extranjeros significa el agotamiento de las poblaciones y la pérdida de ingresos. Un auge y una caída de la minería de potasa en la pequeña Nauru dejaron al estado en quiebra y la tierra despojada. Y en las Islas Cook, donde Brown habla de “cosechar” esos nódulos, los conservacionistas y pescadores se preocupan por el impacto sobre la biodiversidad y las poblaciones de peces.

En cuanto al turismo, golpea el covid-19 SMSL Depende de la industria mucho más que las economías más diversificadas, y muchos estados pequeños están saliendo de la pandemia con niveles de deuda mucho más altos. Mientras tanto, ubicados entre los Estados Unidos consumidores de drogas y los países productores de coca en América del Sur, los estados caribeños luchan contra la delincuencia violenta. La situación se ve agravada por las armas de fuego ilegales procedentes del extranjero, especialmente de Estados Unidos. El aumento del tráfico de armas ha dejado a la República Dominicana, Jamaica, Trinidad y Tobago y otros países con una violencia terrible. En un país pequeño, incluso un número reducido de armas puede tener un impacto enorme. La tasa de homicidios en las Islas Turcas y Caicos, 78 por 100.000, es aproximadamente diez veces mayor que en Estados Unidos y 100 veces mayor que en el UE.

Billetes verdes en crecimiento

Dado el tamaño relativo de las necesidades climáticas y de desarrollo de los estados pequeños, y sus dificultades para acceder a la financiación del mercado, muchos líderes sostienen que todos, excepto los pequeños estados insulares más exitosos, necesitarán asistencia financiera y de otro tipo en forma de préstamos concesionales, donaciones y apoyo presupuestario de países más ricos y las instituciones internacionales durante las próximas décadas.

Brown, por ejemplo, señala que poner en funcionamiento un nuevo buque de suministro para islas remotas constituye una parte considerable del presupuesto anual de infraestructura. Pide préstamos muy concesionales con plazos de hasta 50 años, mucho más de lo que ofrecen actualmente las instituciones financieras internacionales. Señala que el Banco Asiático de Desarrollo, un prestamista clave en la región de Asia y el Pacífico, está respondiendo cada vez más a la idea.

Las Islas Cook son un estudio de caso de cómo incluso los microestados relativamente prósperos necesitan ayuda. Fiji, las Maldivas, las Islas Marshall y Palau se encuentran entre los que cuentan como países de ingresos medianos altos, por encima de Brasil o China y no son elegibles para recibir asistencia para el desarrollo en el extranjero. Sin embargo, las medidas de ingreso no logran captar la vulnerabilidad de los estados ante shocks que pueden hacer retroceder a un país. Poco antes de la pandemia, el OCDE trasladó a las Islas Cook al estatus de país desarrollado. Cuando la covid-19 afectó al turismo, las Islas Cook se vieron privadas de ayuda justo cuando la necesitaban. Cada vez hay más apoyo a un “índice de vulnerabilidad multidimensional” como medio para tomar SMSL' Circunstancias especiales en cuenta. Tal índice, dice Shahid, ayudaría a aclarar los desafíos del desarrollo e identificar a los países "que necesitan una mayor asistencia internacional antes de que estalle una crisis".

Una grave falta de capacidad burocrática empeora las cosas. Darshana Baruah del Carnegie Endowment for International Peace, un grupo de expertos en Washington, corriente continua, escribe que los estados pequeños “carecen de la capacidad administrativa para competir con países como China e India por el acceso a la financiación multilateral para el desarrollo”. Una solicitud de préstamo al Banco Mundial es mucho más problemática (y relativamente mucho más costosa) para Cabo Verde que para Brasil.

Los gobiernos de los estados pequeños están al límite: el departamento de presupuesto del señor Brown tiene menos de diez empleados. Y el proceso de solicitud de fondos puede ser insoportable: más de tres años para obtener la acreditación para acceder a fondos climáticos; de uno a dos años para ser aprobado; y uno o dos años más para el desembolso. En parte es por eso que sólo una fracción del dinero teóricamente disponible para SMSL se entrega. Las instituciones globales, dice la señora Wilkinson, “no se crean pensando en los países pequeños”.

A pesar de sus vulnerabilidades, es un error pensar que los pequeños Estados insulares son víctimas impotentes o desafortunadas. Un sentido de agencia, ya sea como países afectados por el clima o por la competencia entre grandes potencias, les importa enormemente. Y hay indicios de que los países occidentales, al menos, los están escuchando con más atención.

Estados Unidos ha aumentado drásticamente sus compromisos de ayuda en el Pacífico. A principios de este mes, Tuvalu, con una población de 11.200 habitantes, llegó a un acuerdo notable con Australia, que prometió derechos de residencia a 280 tuvaluanos al año, así como ayuda con proyectos de adaptación costera para permitir a los ciudadanos "permanecer en sus hogares con seguridad y dignidad". Ciertamente, los pequeños estados insulares necesitan ayuda, en formas cada vez más creativas, con una letanía de desafíos. Pero, con los ojos claros sobre su futuro, están tan decididos como siempre a fijar la agenda. ■